潇湘晨报记者丁婷婷 邵东报道
在国家“县改市”政策冻结16年后，十八届三中全会提出“有序改市”，这是多年来中央对“解冻”该政策的首次明确表述。 在此之前，提前收到信号的县份跃跃欲试。今年10月30日，湖南省已在十多个提出“撤县设市”要求的省内县份中，选择两个县份正式上报国务院。 “市”的名分，犹如一个充满诱惑力的魔力光环，吸引着渴望发展的县份趋之若鹜。以邵东县为样本，可以清晰看到一个县二十年来对“市”的希冀与追逐。 2013年，对邵东县委县政府来说是“特殊”一年，一件“本县头等大事”需要他们完成：申报撤县设市。 10月30日下午，邵东县的申报获省政府常务会议通过，随后上报至国务院。如果能成功，“邵东县”就要改叫“邵东市”，但最终能否获批，是个无法预测的未知数。
16年前，邵东被关在门外 “改市”对邵东来说，是一个长久的梦想。 有据可查的邵东县第一份撤县设市申报材料，早在1993年便已写就。而正式获得省、市两级的申报批准，还是今年的事情——在此之前，国家“县改市”政策已经冻结16年之久。尽管全国有一百多个县摩拳擦掌，却和邵东一样苦于“无门可入”。 我国原本并没有所谓“地级市”、“县级市”说法，都属“省辖市”。直到1983年国家地级行政区划改革后，文件中才开始出现这两个称谓。 也正是从这时起，为“打破城乡分离，形成以城市带动农村发展的局面”，“设市热潮”在全国席卷。 上世纪八十、九十年代，“撤县设市”一度声势浩大。全国绝大多数县级市，正是在这段时期设立。 以湖南为例，现今的16个县级市，除个别是“区改市”或“县市合并”而来外，其余“县改市”都是在1982年到1996年间设立；其中涟源、汨罗在1987年先后获批，相隔不到三个月。 这轮“县改市运动”没能持续太久。 民政部区划地名研究所原副所长浦善新回忆，到上世纪九十年代中后期，全国“县改市”热潮中已有不少地方出现“占用耕地”、“假性城市化（指标不达标）”等严峻问题，国家在1997年下半年决定“冻结”该政策。自此，“县改市”的闸门关闭，全国一大批积极筹备者被拒之门外，一等就是16年。 当年正在积极准备的邵东县，就是恰好被“关在门外”的县份之一，只能望“市”兴叹。
今年国内两个县改市已获批 时隔多年，如今政策形势再度发生变化，重新点燃了邵东县的改市希望。 这线“曙光”出现在2013年1月24日。 这一天，经国务院批准，国家民政部一次性批复同意了两个“县改市”申请：吉林扶余和云南弥勒。一石激起千层浪，各界纷纷揣测：这是否意味着“冻结”16年的“县改市”政策即将“开闸”？当时的答案是不确定的。 但人们总能捕捉到一些值得关注的“信号”—— 去年底的十八大明确提出，优化行政层级和行政区划设置。 去年9月，当时还是国务院副总理的李克强在省部级领导干部推进城镇化建设研讨班上讲话，指出要把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸，逐步发展成为中小城市。 这些“信号”让邵东县跃跃欲试：“从我们掌握的信息来看，国家新一轮新型城镇化建设启动，‘可能’要审批一些符合条件、有必要的县改成县级市。”邵东县县长沈志定表示。而邵东能做的，就是在“可能”到来的“开闸”前抢占先机。 事实证明，邵东的积极筹谋具有先见之明。 刚刚结束的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中正式提出“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”。这意味着，冻结16年的国家“县改市”政策即将开闸。
被省里圈定上报至国务院 邵东县的“抢占先机”行动敏捷而迅速： 刚获知扶余和弥勒成功“改市”，负责此事的邵东县民政局立即与省民政厅取得联系，并奔赴北京“打听情况”。“民政部说国务院暂时没有是否即将解冻的确切消息，但说我们可以‘先报上来’。”邵东县民政局一名干部说。 这在邵东县看来是个振奋人心的“好消息”：从前政策彻底“冻结”时，“县改市”申报工作在省、市、县各级均寸步难行，“允许逐级申请上报到国家层面，本身就是一个政策可能会放开的信号”。 邵东县的申报打算得到了省、市两级的鼎力支持。到今年4月份，邵东县的申报工作已在紧锣密鼓地进行： 5月下旬，省民政厅区划地名处官员专程给邵东干部进行“业务培训”；接着是开县委常委会和县政府常务会议，成立以县长为组长的撤县设市工作领导小组，先期拨付30万元工作经费；6月5日全县撤县设市工作动员大会召开；6月8日县政府分别向人大提交议案，向县政协致协商函，人大、政协随后分别开会赞同；还有进行论证、做风险评估、组织所辖29个乡镇各自开会讨论；上报市级，市四大班子分别开会；乃至耗资数十万元请电视台制作专题片，环环落实。 “这是个繁琐的工程。”民政局干部感叹，一整套程序花去两个多月时间，资金投入亦不少。直到7月16日，两大本各四五厘米厚的申报材料正式送往省级。 包括邵东县，省内这次闻风而动提出“撤县设市”要求的县份多达十多个，但省级层面早已“好中选优”地圈定两个县份，邵东县名列其中。10月30日下午，省政府常务会议决定将两县作为全省仅有的两个“撤县设市”申报县份上报国务院，意味着申报工作的“最后一环”即将启动。据悉，目前省级已将申请正式上报至国务院。
[邵东的优势] 对于邵东的优势，县长沈志定分析称，该县是全省排名第五的人口大县，是全省GDP排名前十的经济大县，县城建成区面积也在全省屈指可数。更重要的是，邵东县目前的产业结构已足以成为一个“市”：农业只占全县三产比重的16%，工业的“五大支柱”中，一次性打火机已占国内70%市场份额，皮具箱包、小五金均占国内40%，中药材专业市场在国内同类市场中名列第二。 商业更是邵东县的根本。“邵东从前以商业起家，现在以商业立县，将来还要靠商业兴县，要建大商贸大物流大市场。”沈志定说。 省市两级城市布局规划，也更增添了邵东县“改市”的底气。 去年底，省内确定七个“双五十城市（2030年达到50万人口50平方公里）”，邵东县是其中之一。区位条件和辐射力则是该县“王牌”：“从邵阳市层面来说，武冈在西，东部城市群迫切需要邵东作为‘城市龙头’来拉动发展；从省级层面来说，邵东县处于连接衡阳市和娄底市、‘承中启西’的位置，改市后可辐射周边地区带动整个湘中地区发展。” 下一步，邵东打算也去寻找发动些“名人资源”，为改市呼吁。
[两次“夭折”] “撤县设市”，邵东县历史上曾遭遇过两次申报“夭折”。 第一次“申报”是在1993年。 邵东县人大原主任左玉祥回忆，早在上世纪八十年代，邵东县的小商品市场就已在全国“很有名气”，活跃的民营经济被称作“邵东现象”，温州等地纷纷来此学习取经。按道理，若当时要申请“撤县建市”是件非常容易的事情。“但是当时没有引起重视，没人知道县改市有什么好处，只由民政部门写了个材料上去。”左玉祥有点惋惜。当年，同属邵阳市的武冈县也在申报改市，并且“明显比邵东积极很多”。而第一次申报未果，主要是因为按照市里的要求给武冈县申报让步。 邵东县第二次争取是在1997年。这一年，武冈市市委原书记调任邵阳市市委常委兼邵东县县委书记。 “他一来就说，邵东条件这么好怎么还没改市呢？”左玉祥讲述，“他提出个问题，说县和市有着质的不同，要扩大知名度发展经济就要改市。直到那时我们才意识到县改市的好处。”左玉祥当时负责“撤县设市”事宜，与第一次申报不同，此次邵东县筹备积极，踌躇满志。 不料，正是当年下半年，国家政策“闸门”骤然关闭，邵东县梦想再次破碎。
关注 撤县改市，能获得哪些好处？ 邵东与全国众县汲汲以求“撤县设市”，但“县”和“县级市”的行政级别并无高低之分，既然如此，“市”的名分何来如此大的吸引力？ 中国社科院城市发展与环境研究所原所长牛凤瑞指出，国内多数省份会对部分“县级市”主要领导实行“高配”，这种暗藏的行政级别差异，是地方上热衷于撤县设市的一个隐秘动力。 例如，一般而言，县委书记是正处级，而湖南16个县级市中，至少有7个市的市委书记曾为地级市市委常委兼任，为副厅级，如浏阳、资兴等；也有县级市委书记虽然不是地级市市委常委，但却是副厅级干部，如涟源。 “在行政级别上有机会提高半级。”牛凤瑞表示。 此外，“县”改“市”后，相关机构编制设置可随之变化。“涉及城市建设和管理职能的部门，如住建局、城管局等，机构规模将更庞大，以适应城建和管理的需要。” “县改市”后，有关工商业和城市建设的“红利清单”有好几个“看得见的实惠”。首要的，是土地报批方面可以更有空间。根据邵东县国土局的数据，2012年邵东全县实际新增建设用地4100亩，即便如此，还是有众多工商业项目因用地紧张而难以进入。“如果改市，新增建设用地至少是上千亩的增加。”沈志定预计。 而城市基础设施建设方面，“市”也有“县”完全不具备的优势。邵东县国土局一名副局长指出，以前邵东县有好几个公园、广场项目没能获批，“改市以后公共项目的立项将更为容易，这方面的公共用地估计至少可以增加一半（750亩以上）。” 到时，作为一个真正的“城市”，其他设施如城市污水处理、垃圾处理和水源建设等已有项目的升级扩大和未有项目上报，都更容易立项，获得上级专项配套资金。 除了这些“看得见的好处”，还有看不见的“隐形红利”：若“撤县设市”成功，邵东县对外招商引资将更有吸引力。 与以上“大头红利”相比，撤县设市其余零星的“好处”，如城市维护建设税点可由5%提高到7%，多获得870万元，财税留成比例和专项转移支付的变化，因其变化总量较小，其重要性几乎可以忽略不计。 “说实在的，这些都不是很关键的好处，对地方未来发展也无法起到决定性作用。”在湖南省委党校教授、县域经济专家张友良看来，县改市主要还是“名气”上和“心理”上的影响，“市总比县好听，市长总比县长好听，显得这个地方经济发展情况比较好。”这种“名气论”，得到了所有受访专家和机关干部的认同。
“县改市”为何重新开闸？ “撤县设市”在冻结16年后即将重新开闸。这次开闸后，会不会像上世纪八九十年代那样形成“县改市”热潮？当年的热潮因何而起，又因何而灭？重新开闸又应该注意哪些问题？记者采访了相关专家，对此进行答疑解惑。 潇湘晨报：上世纪八十年代开始，为何要大规模“撤县设市”？ 浦善新（国家民政部区划地名研究所原副所长）：那个时候国家刚刚实行改革开放，1984年十二届三中全会又提出“有计划的商品经济”，要推动经济的发展肯定要推进城镇化建设，设立县级市被认为是一个（城镇化建设）很好的途径，因此形成了一股热潮。 潇湘晨报：那1997年为何又要叫停？ 浦善新：中央当初冻结县改市的起因是土地问题，县改市以后耕地减少得太快，冻结的目的是防止因县改市导致城镇建设热而大量占用耕地。 牛凤瑞（中国社科院城市发展与环境研究所原所长）：除耕地问题外当时国家政策操作层面也存在较多问题。地方上操作政策弹性大也并不规范，部分县实际上并不具备设市的条件，比如设市标准要求县城人口达到十万，但有些县当时仅几万人也成功设市。 潇湘晨报：既然如此，国家为何在16年后准备重新开闸？ 浦善新：主要目的还是推进新型城镇化，是一系列新型城镇化的手段之一。 牛凤瑞：现在跟以前发展情况不一样。改革开放多年，国家GDP翻了好几番，县域发展有很大变化。有一大批县城人口早就超过十万甚至达到四五十万，已是一个实际上的中小城市，但还挂着“县”的名字。这说明我们的行政区划已滞后于经济发展。现在把这个口子打开，让符合条件的地方撤县建市，是大势所趋。 潇湘晨报：难道现在放开，就不怕重蹈16年前的覆辙，再产生跟以前一样的问题？ 浦善新：现在也不叫“放开”，因为肯定不可能像以前那样一年搞四五十个。况且现在的管理体制跟以前不一样，耕地管理越来越严格。以前批地权限大多在地方上，现在（2004年后）农用地转建设用地审批权限收归国务院和省政府，地方拥有的土地审批权限很小。 牛凤瑞：经济和社会背景跟当年不一样了，不可能再形成那样的运动式热潮了。如果具备条件的地方你不去设市，反过来对城乡一体化发展会起到一个逆向的作用。 潇湘晨报：重新“开闸”后，应该注意避免哪些暗雷和陷阱？ 牛凤瑞：重新开闸后可能会出现一些意想不到的问题。设市不是没有成本的，换牌子公章就需几百万元，都是财政支付，政府要随时掌握情况及时解决。另外，长期压制后肯定造成一个高潮，过了这个高潮我们需要正常化。所谓“正常化”即根据科学的设市标准，符合标准的及时设市，不符合标准的拒之门外，什么时候达到标准什么时候设市，完全压制不好，完全放开也不对。 张友良（湖南省委党校教授、县域经济专家）：撤县设市“一统就死，一放就乱”，不是所有的县都不能改，但也不能盲目改，前提是要一个科学的改市标准。以前的那个标准已经不符合实际情况需求了，需要重新拟定更科学、全面的标准，才来探讨该不该开闸、何时开闸的问题。 潇湘晨报：那什么样的县才能设市？ 张友良：我们城市的功能主要是“聚集”和“辐射”的功能。撤县设市的地方要有能力吸引人口，吸引产业要素，并能辐射周边一定范围地区起到区域带动作用。不考虑区位布局，即使你设了市也没有什么用，比如上世纪八九十年代设的有些市，十多年了都发展不起来，一个地方撤县设市后能否得到发展，关键还要看它本身的要素集聚能力。 | 
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