“强镇扩权”的盛泽样本

“强镇扩权”的盛泽样本 江苏已有33个镇、街道列入国家新型城镇化综合试点地区名单

开放式的潜龙渠公园，是盛泽一个新的地标，富有特色的音乐喷泉即使是在地级市也不多见 资料图片

　　“镇级市”正成为中国城镇化进程中的一个最令人关注的成果。 国家发改委消息称，国家正积极推进镇区常住人口10万以上建制镇的设市工作，增加城市数量。这标志着像浙江苍南、苏州盛泽这样特大镇离“镇改市”的改革目标更近一步了。

　　“推进特大镇行政管理体制改革和设市模式创新改革试点，不仅中央有要求，而且群众有期盼，也是当前经济下行、民间投资下降背景下扩大有效投资的关键途径。”国家发改委副主任胡祖才说，我国国土空间大，人口密度高，不过城市数量偏少，大中小城市结构不合理，需要将有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。

　　一直以来，特大镇现象在江苏、浙江等发达省份尤其显著，在江苏直接试点“镇改市”的呼声也越来越高。

　　事实上，目前江苏已有33个镇、街道列入国家新型城镇化综合试点地区名单。虽然江苏不是最早提出“镇改市”的省份，但在“强镇扩权”的试点中已有不少探索。现在，江苏有盛泽镇、长江镇等20个镇，已在试行强镇扩权，在全国率先探索现代基层政府新架构、创新政府管理与服务新模式，创建江苏特色行政赋权改革新样本。　　现代快报/ZAKER南京记者　　陶魏斌

　　盛泽：一个“超级镇”的行政体制探索之路

　　即使是拿到整个中国，盛泽依然能被称之为“超级镇”。

　　这座江苏最南的建制镇，一直以来都是中国的丝绸重镇，一个东方丝绸市场就创造了多个中国纺织业的第一：一个4平方公里的市场，集聚了来自全国各地6500余家丝绸商行，交易额超千亿。

　　去年，盛泽镇实现地区生产总值352.15亿元，同比全国首家“镇改市”试点的浙江温州龙港镇高出120多亿元。若按照本地户籍人数算，盛泽镇的人均GDP超过了4万美元，接近日本人均GDP的水平，是全国人均值的6倍。雄厚的经济实力背后是产业的集聚和人口的汇集。

　　统计数据显示，盛泽共有纺织企业2500多家，商贸公司6000多家；盛泽纺织集群共有织机25万台，年产量超250亿米，其中盛泽镇有织机13万台，年产量超130亿米。周边黎里、平望、桃源、嘉兴王江泾有织机12万台，年产量120亿米。全国产量约为420亿米，盛泽占比近60%。盛泽的人口已经达到了50万，其中本地人口13.5万，外来人口33.5万，流动人口3万。

　　“超级镇”的称号实至名归。

　　不过，这个GDP可以和西部地市级相比拟的经济体，在建制上依然是“镇”。“这就像一个长大的成人，穿的是小衣裳，资源配置能力、权限运用空间受到较大挤压和限制。”盛泽镇行政服务管理局副局长田栋卿对现代快报记者说。

　　2010年，盛泽列入了全国首批“开展经济发达镇行政管理体制改革”25个试点镇之一，开始了一场“超级镇”的行政体制改革的探索之路。

　　让长大的孩子穿上合适的衣服

　　在盛泽，小马拉大车的尴尬从2000年以后越来越明显。

　　当时，盛泽的常住人口已经接近30万，有17万是外来人口。与此形成鲜明对比的是，盛泽镇党政机关仅有92人。

　　那时，盛泽镇拥有2300多家纺织企业、5300多家纺织商行，但是环保部门有6人，国土部门有9人，财政部门有10人，工商部门有25人……而且这些工作人员中真正能到一线的少之又少。

　　这样的“官民比”，对一个人口规模近乎中等城市的工业大镇而言显然很不相称。“很多事情都不能就地解决，行政效能怎么会高呢？”不仅盛泽干部有这样的抱怨，吴江一些官员也深有同感。

　　随着经济的发展，外来务工人员涌入盛泽镇，他们住在环境较差的出租屋里，治安和安全隐患堪忧。而一个不容忽视的现实问题是：负责维护全镇治安的警力只有106人；负责指挥管理1.7万辆车，维持城区30多平方公里路面秩序的交警也只有35人；镇里高楼大厦林立，多年来没有一支正规的消防队伍；城管执法大队只有23人，承担的执法事项却有7大类188项……重重压力之下，盛泽镇招募了一支900多人的协警队伍，动员社会力量成立了一支地方消防队伍。然而“缺人”状况在多个部门并未改善。

　　2009年，盛泽镇实现地区生产总值近192亿元，完成全口径财政收入近25亿元。看似经济大镇，但是盛泽实际上很缺钱。

　　按照现行镇级财政体制分成比例，扣除专项补助和国资收益返还部分，盛泽镇那年实际可用财力只有4.5亿元，仅占全口径财政收入的18.09%。而此时，盛泽仅市政基础设施建设就投入了6.8亿元。这对于正着力建设新城区和工业区，加快纺织业转型升级的盛泽来说，可用财力的不足使决策者们捉襟见肘。

　　盛泽镇对地方经济贡献巨大，但自身发展却受到很多限制：干部外出谈项目，双方意向一致，谈兴正浓，及至看到文件合同上的“盛泽镇”公章，对方立刻面露难色。

　　上级核定的城镇建设用地、环境控制等各种资源指标，盛泽执行的仍然是乡镇标准。“由于民营经济的迅速发展，上级核定的开发性用地指标现在已经用得差不多了……”盛泽镇有关负责人忧心忡忡地说。

　　4年前，盛泽镇“强镇扩权”迈出实质性一步，镇设“二室八局”，均为县一级权限。

　　仅以盛泽镇行政服务局为例。镇上百姓要办理公积金和商业组合贷款，再不必跑到几十公里外的吴江区政府所在地多个来回，而是在镇上的行政服务局，在同一楼层跑上3个窗口，不到1小时就能搞掂；要办理港澳台通行证，镇行政服务局跟吴江任何一个办理点是同步的，吴江其他区百姓也能到盛泽来办。

　　而在行政局2楼办理大厅，具里程碑意义的一天，发生在2012年8月13日。这一天，盛泽镇完成了吴江市21个机关部门“放权”后首次自主行使行政审批权的第一单——一位当地老板，为自己公司年产倍捻丝300吨项目的备案而来，印章用的是“盛泽镇人民政府行政审批专用章”。此后，小镇“胃口”不断扩大，单体20多亿元的纺织、化纤等内资项目，均在镇里审批。

　　现在，这个行政服务局每月平均要受理和办结1万件便民和经济事务。

　　让长大的孩子学会独立

　　如果说开始于2012年的“放权”让盛泽有了更多的主导权后，那么现在，经过了4轮放权，承接了近1000项的行政审批权和执法权的盛泽，考虑最多的是如何用好这些权。

　　“说实话，我们现在考虑最多的是如何能接好上级下放的权，这里面最需要的就是人。”盛泽镇综合执法局局长徐永泉对现代快报记者说。而类似的焦虑在行政服务管理局也同样存在。

　　目前，盛泽综合执法局有人员将近300人，其中有两个执法大队，被分为9个执法中队，这些队员们，承担着盛泽镇城市管理、物价、体育、文化、卫计、规划、民防、环境保护、人社、安监等10个内容的执法。

　　这支从此前单一的“城管”发展起来的队伍，现在肩负着很多专业性很强的执法内容，比如环境保护、规划、安监等。

　　“一方面我们在内容上进行相对专业性的分工，各司其职，同时积极和区法制办、上级业务主管部门进行专业学习，提高执法水平。”徐永泉说。

　　不过即使是这样，专业人员的缺乏依然还是个问题。在将近300人的队伍中，在编人员42人，持有综合执法证的仅有32人。

　　“现在情况已经有了很好的变化，在今年第四批的"放权"中，很多做到了带人带编制的"放权"，这对我们更好地承接这些"权"有很大的帮助。”

　　作为经济强镇，到盛泽镇去工作，对于很多在吴江区政府和相关部门上班的人员来讲，还是比较有诱惑力的，这让带编制带人的放权在实际操作中，也变得可行。“毕竟我们这里经济活力比较强，发展的机会也会比较多。”盛泽镇行政服务管理局副局长田栋卿说。

　　在权限下放后，经济发达镇享受了部分县级经济社会管理权限，但如何合法、科学和规范行使好权限却没有明确规定，有效的制度规则和监督也没有及时跟上。

　　“我们也希望能及时和上级的业务部门进行有效沟通，特别是一些新的法规和解释。”徐永泉介绍说，因为综合行政执法涉及的执法领域广、法律依据的来源复杂，作为试点镇难以及时全面地掌握各类权限事项的实际动态变化情况。

　　“为避免在执法过程中出现适用法律错误的情况，我们也建议区政府在权限下放后，建立常态化机制定期梳理各类下放权限的实际运行状态，及时进行调整，确保试点镇所作行政执法行为的合法性。”

　　同时，徐永泉还建议在全区层面建立完善区镇综合执法工作配合协作以及考评机制，加强对乡镇综合执法的督导频次和指导力度。“目前我们盛泽已经建立了本级政府各职能机构之间的综合执法配合协作机制，但是在区级层面尚未建立各区级行政机关与试点镇之间的综合执法工作配合协作机制。建议及时建立和完善相应工作机制，以制度化的形式强化和监督各区级行政机关与试点镇之间的工作衔接状态和工作指导配合力度。”

　　让长大的孩子有更好的位置

　　不久前，江苏省委党校、省行政学院政府研究所副所长凌宁带队的评估组来到盛泽，评估该镇的经济发达镇行政管理体制改革试点工作。

　　在评估结束后，凌宁表示，行政管理体制改革是乡镇各项改革中的重点，对于乡镇的发展建设至关重要。他说，盛泽镇很好地总结了最近几年的改革经验，进一步优化了行政资源，很多改革中显露出来的问题得到很好解决，该镇的做法具有借鉴意义。

　　盛泽镇作为国内第一批“强镇扩权”的试点镇，下一步的行政体制探索方向是各方都比较关注的。有观点称，将“强镇扩权”这些改革和扩权举措固化下来，镇改市将是最重要的一个方向，也正是小城市培育的终极目标。但对于“镇改市”的实际操作，学界还是有很多声音，因为无论是改为镇级市，还是独立设置为一个县级市，或者有其他方式，都存在各自利弊。不过有一条原则是，改革的目的不在于行政级别，更多的是要给这些经济发达镇更大的权限，来释放更多的活力，减少经济交易的成本。

　　对话

　　强镇扩权更需精准化

　　现代快报：经济发达镇的扩权有什么战略意义？

　　徐琴（江苏省社科院区域现代化研究院副院长）：2011年底，江苏省GDP排名前100位的经济发达镇GDP总和占全省GDP的比重约为28.6%，占全省所有镇GDP总和的51.8%。可以说，这些经济发达镇正成为江苏省经济未来发展的重要引擎，成为加快城乡一体化进程的战略节点和优化城市化布局的重要载体。

　　现代快报：强镇扩权试点工作对经济发达镇的作用体现在哪？

　　徐琴：应该说，试点的这些经济发达镇，基本都达到了当初政策所设想的效果，是适应经济发达镇经济社会发展需要的。对管理体制进行调整改革，需要着力打造既不同于县、也不同于传统农业乡镇的新型基层政府，也为工业化、城镇化和农业现代化进程，创造了有利条件。

　　现代快报：目前强镇扩权的实践有哪些经验值得总结？

　　徐琴：最主要是需要解决镇级政府的承接能力。很多经济强镇，虽然经济比较强，但并不代表行政服务能力和社会管理能力强。在很多专业的服务和执法项目上，镇级政府无论是在人才储备、处理经验上，还是在服务技巧上都有差距。同时在权限下放过程中，如何做到“权责利”一致，需要有经得起实践的“顶层设计”，既要把权限下放好，又要把责任和利益厘清，还要分清哪些是急需下放的，哪些可以缓一缓，这里面不那么好把握。

　　现代快报：镇级市会很快实现吗？

　　徐琴：这个不好说，这里面涉及到很多体制和财政利益的关系，不是那么容易一步到位的。我觉得，在强镇扩权的过程中，与其一刀切地把强镇进行行政上的升格，不如一镇一策，进行精准扩权，哪个环节限制了这个镇的发展，上级行政部门就放哪一方面的权限。

　　这样的做法，一方面减轻了镇级政府在承接了上千条的“放权”后产生的行政压力和成本，另一方面，也切实地提升了当地镇域的经济社会发展。

　　好多时候，这些经济强镇可能需要的仅仅是项目审批权和财权，以及相应的土地政策。