下放的权力成了“烫手山芋”——一个经济强镇“扩权”后的苦恼(上)

　　在中央简政放权的大背景下，多地推行“强镇扩权”试点，权力往基层下放的力度很大，但有的地方在接收过程中，出现了权力“断链”问题。半月谈记者在山西省晋城市巴公镇采访了解到，自2013年被划为全省转型综改扩权强镇试点以来，先后有市、县两级10个部门的54项权力下放到该镇，但由于承接不了，其中44项权力被闲置，不但没有激发出应有活力，反而造成了不少管理“盲区”，导致工作混乱，引发群众不满。

　　权力下放多半“晒太阳”
　　巴公镇位于晋城市泽州县，全镇户籍人口6.2万，镇区常住人口3万，多年来形成了以煤炭、冶金、化工和装备制造为支柱的产业结构，规模以上企业20多家，小企业100多家，GDP超过50亿元，有“太行第一镇”的美誉。
　　然而，环境污染、产业结构不合理等一系列问题，也使巴公镇的发展后劲不足，转型压力不断增大。为此，2013年山西省决定在巴公镇实施转型综改扩权强镇试点。晋城市、泽州县先后将市县两级发改、土地、规划、财政、安监等10部门6大类、54项权力下放到巴公镇。
　　晋城市发改委综改办一位负责人表示，这些行政许可及审批权限下放得很彻底，权力直接交给镇里使用，赋予了巴公镇更多发展自主权。但巴公镇许多干部表示，权力下放并没有产生预想的效果，反而变成了沉重的“负担”。“虽然上级的出发点是好的，但放权步子迈得太大，没有考虑到镇级政府的实际情况，很容易导致‘权力放羊’。”一位干部说。
　　据了解，巴公镇干部队伍年龄严重老化，学历层次偏低，全镇100多名干部只有13人具有全日制专科以上学历，城建、土地、规划、安监等方面的专业技术人员几乎没有，只能让一些业务能力不强的中专生来行使部分审批权，有的1个人要承接几个部门的权力，而且上级部门很少给予指导。而像行政执法12项、园林5项、人防6项、规划3项、住建8项等更多下放的权力，因为承接不了而处于闲置“断链”状态。
　　“权力‘断链’非常可怕，因为上级部门不再管了，乡镇又管不起来，这就会形成‘权力真空’，特别像巴公这样的工业重镇，安全生产和环保压力很大。”一位镇政府负责人说，如果管理跟不上，会产生巨大的发展隐患。

　　关系难理顺导致“处处违法”
　　截至目前，巴公镇实际承接的只有发改、经信、住建等部门的10项权力。但即便这10项权力也是勉强承接，各种关系并没有理顺，导致在实际运行中障碍重重。本来权力下放后，巴公镇引进3亿元以下符合政策的产业项目，只要镇上盖了章，市县两级各部门就会一路绿灯，但事实上很多事项直接对应省里的厅局，而厅局只认市里的章，不认镇里的章，导致以前需要盖的章现在还是一个也少不了。
　　记者了解到，晋城市对权力下放出台的是指导性文件，没有做具体说明，加上相关政策无法配套，巴公镇所做的很多探索也并不被相关部门认可，这使巴公镇从权力下放前的“处处碰壁”变成了现在的“处处违法”。如为了防止出现项目腐败，巴公镇建立了自己的招投标平台，但所招投标的项目得不到上级部门认可，难以实施;住建部门将所有权力都下放给巴公镇，巴公镇则在所有能推向市场的环节，都聘请有资质的专业机构来做，但住建部门认为是违法的。
　　此外，有些下放的权力上下交叉，客观上也形成了“明放暗不放”;有的因为对接不畅，只能沿用旧的审批模式。巴公镇有一个市属工业园区，其规划由晋城市规划局负责，泽州县和巴公镇无权管理，但巴公镇有的招商引资项目落户在园区内，这种交叉导致了项目审批困难重重。“我们落地的是一个年产92万吨纳米复合材料的转型项目，投产后可为地方创造利税26亿元，现在厂区即将建成投产，但规划许可证就是不给办，我们反而变成了违法企业。”兰花纳米新材料园的一位负责人说。
　　目前，巴公镇已经对22个工程项目进行了备案批复，办理选址意见书4个、建设用地许可证1个、建设工程规划许可证1个、节能认定书6个、实施许可证1个、质量监督注册证1个，这些已办结的行政审批手续能否得到上级部门认可还是未知数。“现在各部门都在说巴公镇的工作没有一处不违法，我们也不好向领导反映，你一说别人就认为你在争权，所以工作开展很艰难。”巴公镇一位干部说。

　　权力下放需“勒得住缰绳、骑得住马”
　　目前，随着中央推行简政放权，各地都在加大权力下放的力度，但权力对于基层来说就像一匹“烈马”，如果“骑得好”，会使经济社会发展驶上“快车道”;但一旦“脱缰”，则危害巨大。
　　专家表示，巴公镇权力“承接难”的案例非常典型，类似情况在全国各地都不同程度存在，有的是权力承接后运转不畅，有的是权力无法承接而被收回，也有的和巴公镇一样出现权力闲置，这都说明权力下放需要“量体裁衣”，既要灵活设计放权模式，也要完善相关配套措施。
　　中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯表示，从目前的乡镇实际情况来看，地方政府在权力下放时不宜“冒进”，应该坚持分类下放的原则，像婚姻登记之类的便民事项权限可以直接下放，而像行政审批、监管之类的权力则更适合通过成立分局、分中心等方式间接下放，做到权力“为我所用”，而不是“给我所用”。
　　巴公镇部分干部表示，权力下放是好事，但很多权力直接下到镇目前存在不少困难，一是镇级政府人数有限、人才缺乏，承接难度大;二是法无授权不可为，镇级政府被赋权以后的很多探索并没有政策、法律依据，有的甚至与现有政策法律相违背，因此设立分局是更容易操作的放权方式，既能为乡镇发展提供优质服务，也能避免乡镇为权所困。
　　在这方面，山西省介休市义安镇的探索比较成功。义安镇是全国25个经济发达镇行政体制改革试点之一。2012年，介休市国土、公安、环保、规划、安监等五个部门成立了分局为义安镇提供相关审批服务，义安镇党委参与5个分局局长的任命和考核，这种模式取得了良好的效果。近年来，该镇有14个重大工业项目、3个大型农业项目落地，45个民生、基础设施项目建成竣工，总投资200亿元，2013年GDP达205亿元，财政收入7.8亿元。
　　“改革以后义安镇的投资环境得到了很大优化，我们有什么审批事项，相关分局马上就会介入。”义安镇镇长鹿人杰说，以前需要几个月的审批事项现在只需要几天，五六年没落地的项目半年就办完所有手续，很多企业都主动打电话表示想来投资。(半月谈记者 王奇)