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城镇化包括数量的扩张和质量的提升，是一个国家或地区现代化水平的重要标志。近年来，邵阳市城镇化进程明显加快，成效显著，到2013年底城镇化率达到了38.04%，促进了社会经济发展。但在推进城镇化进程中也存在与经济不协调、质量不高等问题，需引起足够重视。 一、城镇化质量的涵义 当前衡量城镇化水平的指标——城镇化率，体现的是一个城市城镇人口占常住人口的比重，并不能完全代表城镇化发展水平。城镇化进程不仅是城镇和城镇人口数量的增长，更重要的是城镇化质量的提高。城镇化发展，应当与经济社会发展的速度和水平相适应。所谓城镇化的“量”，即城镇化率，这一指标反映了人口在城乡之间的自然空间分布。所谓城镇化的“质”，更多的是指各个要素的协调发展问题。 二、邵阳城镇化质量的现状 城镇化，表面上看，是人口不断向城镇聚集的过程，但究其本质，其实就是城市经济实力不断增强、市民生活质量稳步提高、环境和基础设施同步改善的过程。要保障城市发展的可持续性，需要从“量”和“质”两个方面衡量。 （一）城镇化“量”的现状 改革开放后，特别是近20年来，邵阳的城镇化进程取得了显著的成绩，城镇化水平快速提升。1990年邵阳城镇化率为12.91%，2000年为22.8%，2010年为32.84%，2013年达到了38.04%，23年来保持了年均提高1.1个百分点的发展速度。 1、从人口转移聚集上看，城镇人口不断增多。从1990年到2013年，邵阳市户籍人口从662.39万人增加到805.94万人，增加143.55万人，平均每年增加5.98万人。常住人口从570.91万人增加到720.04万人，增加149.13万人，平均每年增加6.21万人；同期，邵阳市城镇人口从 85.7万人增加到273.9万人，增加188.2万人，平均每年增加7.84万人。 2、从区域扩张上看，城镇数量不断增加。1990年末，全市共有11个街道办事处、308个乡， 59个镇；2000年末，全市共有15个街道办事处、108个乡， 89个镇；到2013年末，全市拥有17个街道办事处，79个乡， 97个镇。与1990年相比，街道办事处增加了6个，镇增加了38个，而乡减少229个。与2000年相比，街道办事处增加了2个，镇增加了8个，而乡减少29个。 3、从建成区看，城市区域不断扩大，功能不断增强。1990年邵阳市区面积411平方公里,2013年434.53平方公里。建成区面积1990年是15平方公里，2013年建成区面积扩大到57平方公里，比1990年扩大近3倍。与此同时，城市建设步伐日益加快。实现了路网一次成形、管网一步配套、绿化一步到位。随着经济的快速发展，邵阳所辖的县（市）均已建设成初具规模的小城市，以邵阳市区为中心、多层次、功能互补的城市群正逐渐形成。 4、从区域看，12个县市区发展不平衡，邵阳市城镇化率在全省位置低。最高的双清区82.89%，最低的隆回县26.56%，相差56个百分点；隆回县、绥宁县、城步县、新邵县、邵阳县、洞口县、新宁县、武冈市，均低于36%；除了邵东县，每个县市低于全市平均水平。从全省看，邵阳市城镇化仍处于最低水平。2004年至今邵阳市城镇化率连续9年居全省第14位。2004年邵阳市24.46%，湖南33.5%，长沙市49.16%；2013年邵阳市38.04%，湖南47.96%，长沙市70.6%.与全省城镇化率的差距，相比差距最大的长沙市，由2004年相差25个百分点，缩小至2013年22个百分点。 （二）城镇化“质”的现状 1、城镇化发展滞后于经济发展。从经济发展比较看，2013年，邵阳市人均地区生产总值为11243元，离小康目标相差64.19%。按钱纳里“发展模型”中人均GDP的指标衡量，全市城镇化率应超过 65 %，而2013年全市实际为38.04%，说明全市的城镇化水平与经济发展水平相比非常滞后。 2、城镇化水平滞后于工业化水平。工业化是城市化的经济内容，城市化是工业化的空间落实，是工业化的必然结果，城市化与工业化表现出明显的正相关。工业化按照工业化率水平分为三个阶段，达到20%-40%为工业化初期，40%-60%为半工业化，60%以上为工业化。在工业化初期，工业发展所形成的聚集效应使工业比重上升对城镇化率上升具有直接和较大的带动作用，而当工业化接近和进入中期阶段之后，产业结构转变和消费结构升级的作用超过了聚集效应的作用，城镇化演进更多表现为非农产业就业人口比重上升。 一般研究认为，城镇化率与工业化率之间的合理比例范围是1.4-2.5。2000年以来，邵阳市的这一比例为0.5-1.0，尚未进入合理数值范围之内。另外，根据钱纳里城市发展模型计算，工业化率达到40%时，城镇化率应接近70%，可见，虽然近几年邵阳的城镇化率增长速度明显高于工业化率，但仍然与工业化发展不匹配，城镇化水平明显滞后于工业化水平。 3、城镇化水平与非农产业就业比重走向协调。发展规律表明，工业化引起产业结构的迅速转变，并通过这种转变带动城镇化。在这个过程中，与城镇化率上升联系密切的不是产业结构的转变而是就业结构的转变，因为就业结构的非农化才直接带动了人口向城市的迁移和集中。2000年，邵阳非农产业就业人口比重高于城镇化率水平20个百分点，2013年缩小到7个百分点，城镇化水平与非农产业人口差距虽在缩小，但仍有较大的差距。邵阳城镇化水平的速度提高，并没有为从业人员结构带来相应的提高，当前邵阳非农产业就业比重的增速与城镇化率水平的提高是不匹配的。 4、人口集聚滞后于土地城镇化。农民工市民化是以农民工整体融入城市公共服务体系为核心，推动农民工个人融入企业，子女融入学校，家庭融入社区，也即实现农民工在城市“有活干，有学上，有房住”。邵阳城镇化水平的大幅提升，主要是依靠农民进城，但进城只解决了居住的问题，生活质量和社会保障与市民还有较大的差距，有很大一部分户籍性质仍为农业。一方面，户籍城镇化慢于人口城镇化，2013年邵阳市常住人口城镇化率38.04%，而从户籍来看非农人口仅占16.09%，两者之间相差22个百分点。另一方面，人口城镇化慢于土地城镇化。2013年市区建成区面积57平方公里，户籍人口不足69万人，城镇人口集聚度明显不高，部分城镇新建的楼群存在一定空城，产城融合不紧密，产业集聚与人口集聚不同步。
三、邵阳城镇化质量的问题 （一）发展后劲不足。1、城镇化发展与经济发展不匹配，城镇缺乏活力。邵阳是传统农业大市，经济欠发达，经济发展从全省看处于较低水平，与沿海地区相比存在较大差距，尤其工资收入低，致使大量农村劳动力人口向市外特别是东部沿海地区转移，800多万人口，有100多万在外打工大军，农村里留下的基本是“61部队（儿童）99部队（老人）”。城镇化的加快推进，很大成分上是一种土地城镇化。虽然产业不断向城市地区集中，城区的土地不断扩张，但是人口没有相应的大规模向城镇地区迁移，形成人口与产业集聚不协调。城镇化与经济的不匹配会导致一系列的恶性循环：生产要素流动不畅，城镇难以形成自生能力，表现为城镇缺乏活力，失业率难以得到有效改善，农村剩余劳动力无法就近转移，最后形成城镇、农村的双向落后。2、城镇化与工业化发展不匹配。如果把城镇化率做分子，工业化指数做分母来计算的话，美国城镇化指数80%，工业化指数是20%，城镇化率是工业化指数的4倍；而邵阳是1倍。城市这个马太小，工业这个车太大，拉不动。工业产品缺乏知识产权、加工业化低端发展、没有定价权的问题将一直存在，现有工业的规模再大，也将受制于人，缺乏城镇化进程的主动权。3、产业集聚层次低。一是高新技术产业份额偏低。虽然邵阳市的高新技术产业产值高速增长，但总量仍然偏小，比重较低。2013年，全市完成高新技术产业产值仅501亿元。二是企业科技投入严重不足。全社会研发投入占地区生产总值比重虽然从2012年的0.32%，到2013年的0.54%，呈逐年上升趋势，但与小康目标值2.5%的水平相比，依然存在较大差距。4、镇域经济实力不强。邵阳小城镇产业层次不高，多数乡镇仍以农业为主，未形成特色产业，总体实力较弱。财政收入过亿元的镇，一个也没有。 2013年全市97个建制镇的平均城镇化率只有25%。没有强有力的经济基础作支撑，城镇化的建设无异于空中楼阁，即使短期内城镇化率提高了，这种提高也是不可持续的。 （二）辐射带动力不足。1、中心城区辐射带动力不足。邵阳市中心城区面积为434.53平方公里，比较大地市少500至2000平方公里。中心城区经济中心职能和区域服务职能并不突出，经济首位度低于发达地区。同时，由于地理位置限制，邵阳城区缺乏与县域的产业协作和产业带动，县市区之间联系和统筹不足，对人口的吸纳能力较弱。2、城镇数量偏多规模较小。理论研究表明，一个城镇产生聚集和规模效应的最低标准是镇域人口超过5万人、镇区人口在50%以上，目前邵阳市还没有乡镇达到这个标准。多数乡镇只有了块状城镇雏形，没有形成集中型城镇，辐射功能不明显，属于典型的“麻雀乡镇”。 3、城镇建设质量不高，功能提升滞后于空间扩张。一是城镇“百镇一面”，布局雷同，结构雷同，建筑风格雷同，缺乏品位和特色。二是城镇功能不完善，大部分城镇的基础设施建设滞后于经济发展和群众生活需求，中小学、医疗卫生、文化、体育等设施较差，公共服务水平不高。 （三）基础设施投入不足。基础设施和公共服务设施水平差距明显，80%以上的新增基础设施集中在城市和县城，农村商业服务、文化娱乐、医疗卫生设施普遍缺乏，全市多半乡镇没有垃圾处理设施，没有污水处理设施。多数乡镇基础设施投入不足，小城镇道路、供水、燃气、供暖、绿化、垃圾处理、污水处理等设施建设滞后，镇区道路标准不高，排水设施不畅，污水处理率过低，公共绿地配置严重不足。镇区环境“脏、乱、差”现象普遍存在，危旧房、空关房处置进展不快，对镇容镇貌影响较大。基础设施功能不全、档次不高，设施服务欠缺，不但制约了镇域人口的进一步集聚，也制约了大项目的落户，成为镇域产业壮大的瓶颈。
四、提高城镇化质量的建议 1、统筹城乡发展。以新农村建设为契机，统筹城乡协调发展。一是加强新农村建设修编规划工作。以新农村建设为着力点，强化农村建房管理，优化农村自然院落住房布局，建设清洁示范村；着力推行城乡环境同治，突出抓好农村环境连片整治，改善农村人居环境。二是加快土地和户籍制度改革。加大现行土地制度改革力度，培育和发展农村土地使用权流转市场，促进土地使用权的适度流通和集中，扩大土地使用的规模效益。放宽城镇户籍限制，促进农民工转化为城镇居民后能充分享受到教育、就业、医疗、社会保障等福利，建立人口在城乡之间自由流动的新体系。三是完善城乡一体化保障机制。加快完善平等的社会保障制度，特别是农民工权益保障体系，使乡村向城镇转移人口能真正融入到城镇中，安心在城镇创业和发展。逐步扩大社会保障覆盖范围，不断提高社会保障标准，构建城乡统一的多层次社会保障体系，努力提高社会保障管理服务水平。 2、注重小城镇建设。要重视中心城市的建设，也要重视小城镇的建设。小城镇介于中心城市与农村之间，既有城市的部分功能，又能与农业生产紧密联系，可起到城乡物资交流、信息传递的纽带作用，可充分利用农村原料和能源，发展农副产品加工业，调整农村经济结构，达到以城带乡，以乡促城，同步发展城乡经济。要从全市角度进行通盘考虑，坚持突出重点，打破均衡推进小城镇建设的发展模式，集中力量，梯次推进，有选择、有步骤地优先发展重点城镇，要根据各地特色，从产业基础、配套条件、文化传统出发，发挥各自优势，形成各具特色、丰富多彩的中心镇发展格局。同时针对目前邵阳乡镇数量多、规模小承载力不足的现状，优化乡镇布局和资源配置，以更大程度的发挥乡镇的集聚和规模效应。 3、加大产业支撑力度。加快经济产业结构转型与优化，是国民经济可持续发展的核心和基础，也是城镇化建设的根本动力。从邵阳市产业结构看，主要是工业不强、服务业滞后，城镇发展普遍缺乏产业支撑，尤其是具有区域经济竞争力的产业严重不足。以推进新型城镇化为抓手，在壮大传统产业的同时，加快发展战略性新兴产业、高新技术产业和现代服务业，确立城镇优先发展的主导产业、支柱产业、配套产业和服务产业，提高产业之间的关联度，使工业和第三产业成为推进城镇化的动力源泉和物质基础，加快产业发展和产业集聚，有效地支撑和推进城镇化的发展。 4、完善城镇基础设施。基础设施建设方面，市区加快中心城区建设力度，不断拓展城市交通体系，推进市中心城区的提质扩容。每年投入城建资金50亿元以上，加快城市道路建设。重点实施中心城区快速环线和东部城镇群快速通道建设、城市桥梁建设及打通城区瓶颈路。统筹城乡发展方面，全面加强“东部城镇群，西部生态圈”建设，东部加快中心城区与邵东、新邵、隆回、邵阳县融城，加快建设东部城镇群的城际快速干道和环城路网，形成半小时经济圈。西部以武冈为中心，以崀山为龙头，新宁、洞口、绥宁、城步为节点，加强生态建设，打造旅游圈，实行错位发展。宜居生态环境建设方面，以创建全国卫生城市为契机，以创建省级园林城市为抓手，推进城区绿化建设和管理，加强世界遗产和风景名胜区建设。推进“两型”发展方面，加大建筑节能法规条例的宣传贯彻力度，加强建筑节能专项监督，抓好污水处理设施建设运营监管工作，全面铺开城镇污水管网建设，抓好资江、邵水中心城区段清污工作，保护好母亲河。 《邵阳市统计》 第29期 2014年7月19日 邵阳市统计局 范跃东 | 
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